15/12/2015 Análisis

La (des) inversión de fin de ciclo como política de Estado

Durante el 2015 y comparado con el año 2014, el gasto público nacional aumentó algo menos que un 33%, se concluirá el año con gastos un 20% mayores que lo previsto en el presupuesto, hasta llegar a 1,5 billones de pesos, pero los gastos de capital se habrán reducido más de un 15% respecto a 2014 y serán también menores que lo previsto por la Ley de Presupuesto de este año.

Lejos de tratarse de una política de ajuste tradicional, lo que se ha hecho es reemplazar inversiones, que por sus características logran ser percibidas por la población recién cuando entran en operación, lo que suele no ser inmediato, por gastos de impacto directo e instantáneo. Esto se puede ver tanto en la comparación con el año 2014 como con lo propuesto en el presupuesto de 2015. 

Gastos de la Administración Nacional.

En miles de millones de pesos

2014

2015 (proyectado)

Crec. 2014 a 2015

Gastos Corrientes

943,4

1.343,4

42,4%

Gastos de Capital

191,0

160,9

-15,8%

Total

1.134,4

1.504,3

32,6%

Fuente: datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Cuentas de inversión y proyecciones.

Gastos de la Administración Nacional. 2015.

En miles de millones de pesos

Presupuesto

Ejecutado (Proy,)

Dif. Presup. Ejecutado

Gastos Corrientes

1.089,4

1.343,4

23,3%

Gastos de Capital

162,3

160,9

-0,9%

Total

1.251,7

1.504,3

20,2%

Fuente: datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Cuentas de inversión y proyecciones.

Un aspecto a considerar es si se está, con este proceder, violando la Ley 24.156, en el sentido de que se encuentra prohibido por el artículo 37 realizar gastos corrientes con recursos que fueron presupuestados para financiar gastos de capital. Más allá de la legalidad de los actos, dado que las modificaciones a los créditos presupuestarios se realizaron con el uso de Decretos de Necesidad y Urgencia que tienen el rango de leyes del Congreso, por el espíritu de esta ley debe entenderse justamente que mientras que las inversiones o gastos de capital son positivos, otro tipo de gastos no resultarían necesarios ni prioritarios.

Sin embargo, hecha la ley, hecha la trampa. Las leyes de presupuesto, en términos de los gastos, establecen límites máximos y no mínimos. Esto significa que los gastos previstos en la ley no necesariamente deben ejecutarse. Y este es el mecanismo utilizado. Mientras que se ejecutan gastos corrientes según lo establece la ley e incluso con aumentos autorizados por decretos, los gastos de capital no se ejecutan. De aquí que no se estaría violando la Ley 24156 pero sí su espíritu.

Adicionalmente, es interesante saber cuáles fueron las obras que sufrieron las reducciones o limitaciones en su ejecución. En general, los gastos de capital o inversiones son obras de infraestructura, obras viales, financiamiento y construcción de viviendas, obras de infraestructura urbana y social, entre otras. Así es, en general, en el Estado Nacional. Son dos las formas en que se ejecutan estos gastos. Una es directamente a través de los organismos que componen la Administración Nacional a través de lo que se conoce como Inversión real Directa. Otra es a través de transferencias al sector privado y a otras instancias del sector público, como gobiernos provinciales y municipales y empresas públicas, para que sean estas instancias las que realicen las inversiones.

Aproximadamente, de los $160.000 millones de pesos previstos en el presupuesto de 2015 para gastos de capital, $43.600 corresponden al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MPFIPS), $20.000 millones a Vialidad Nacional (dependiente de este ministerio, $67.600 millones al organismo Obligaciones a Cargo del Tesoro y $5.500 millones al Ministerio del Interior y Transporte. En el caso del MPFIPS el total de inversiones que se ejecuten en 2015 será similar a lo previsto por la ley de presupuesto. Sin embargo, entre los programas que este ministerio realiza hay un cambio significativo. Mientras se ejecutarán por debajo de lo previsto los  programas Techo Digno, los de infraestructura eléctrica y de obras hídricas, hay otros programas que se ejecutarán por encima de lo previsto. Uno de ellos es el programa denominado Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obras Públicas que en 2015 realizó transferencias a gobiernos municipales por más de $4.000 millones y que se sospecha correspondieron al financiamiento de la campaña política oficial. En el caso de Obligaciones a Cargo del Tesoro, en general se trata de financiamiento de empresas públicas, fondos fiduciarios  y gobiernos provinciales. Se incluye aquí el Fondo Federal Solidario, que en 2015 será menor a lo previsto dado el bajo nivel de producción de soja y la baja en los precios internacionales. Según quedó establecido en su creación, los recursos que se distribuyen a las provincias en este Fondo deben ser utilizados para obras de infraestructura social. Lamentablemente, en lugar se sumarse a los gastos de este tipo que las provincias y municipios ya realizaban, estos recursos reemplazaron esos gastos para dedicar mayores recursos a los gastos corrientes. En el caso del Ministerio del Interior y transporte, mientras la mayor parte de estos gastos de capital estaba destinada al sistema ferroviario y a la infraestructura portuaria, culminará el año con ejecuciones muy menores a lo previsto (menos del 50%).

Pero hay sectores que no se destacan por los montos previstos en sus inversiones pero sí porque se trata de inversiones que este año no se realizarán. Entre ellos, las áreas que se ocupan de temas ambientales como la Secretaría de Ambiente y las de recuperación del Riachuelo. Otra área con inversiones que no se realizarán es el sector judicial. Los gastos de capital del Consejo de la Magistratura, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos  y de la Corte Suprema de Justicia, se  ejecutarán en 2015 en apenas el 25% de lo previsto. Similar son los casos del Ministerio de Seguridad y del Servicio Penitenciario Federal, que concluirán el año con inversiones cercanas al 50% de lo previsto a comienzos de año.

Si no fuera porque el déficit de este año será el mayor desde 1982, estos recortes en los gastos podrían ser vistos como parte de una política de ajuste. En realidad, se trata de una pésima decisión en términos de las prioridades de un gobierno. 

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