26/01/2016 Opinión

La Ley, poco importa

El Congreso de la Nación aprueba todos los años las leyes de presupuesto donde se incluye una estimación de los recursos que se esperan obtener y se fijan los topes máximos para realizar gastos. Pero, en el transcurso del periodo en cuestión, pueden surgir modificaciones que varían, enormemente, la Ejecución presupuestaria final. En este artículo, y a partir de los datos que se exponen, se observa como los presupuestos van perdiendo significado en términos de la política económica. Con la única excepción del año 2003, los gastos ejecutados fueron siempre superiores a lo previsto.

El Presupuesto de una Administración se concibe como el instrumento de política económica más importante de un gobierno, a través del cual se plasman los objetivos de gobierno y, consecuentemente, se ordenan las preferencias públicas. Para ello, las leyes de presupuesto exponen una estimación de los recursos que se esperan obtener durante el Ejercicio Fiscal respectivo y establecen los topes máximos hasta los que se pueden realizar los gastos.

 

Todas las Leyes de Presupuesto que se han aprobado a lo largo de los últimos años presentan muy exiguas diferencias con los Proyectos de Ley de Presupuesto que el Poder Ejecutivo Nacional elevará al Congreso. Por esto, es que las leyes de presupuesto pueden ser entendidas como las intenciones de política del Ejecutivo. De hecho, estas normas representan los programas fiscales de gobierno de cada año. Así, cobra significado el análisis de las diferencias entre lo establecido como créditos iniciales y su ejecución, como forma de desvío entre el “plan” de gobierno y lo efectivamente realizado por el Poder Ejecutivo.  

En Argentina, los créditos iniciales establecidos por cada Ley de Presupuesto se modifican o pueden modificarse a través de tres mecanismos, según lo establece la Ley Nº 24.156, de Administración Financiera. En primer lugar, en tanto no se altere el total del gasto, el Poder Ejecutivo Nacional puede disponer cambios en las asignaciones presupuestarias. A partir de modificaciones a la ley de Administración Financiera, conocidas con el término “superpoderes”, estas reasignaciones presupuestarias pueden ser de envergadura importante. En segundo lugar, las nuevas leyes que el Congreso nacional sancione pueden disponer modificaciones en los créditos de gastos asignados, aunque se le exige al Congreso que establezca las fuentes de su financiamiento. En tercer lugar, los créditos presupuestarios se pueden modificar a través de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), incluso elevando el total del gasto previsto.

 

El texto original de la Ley Nº 24.156 dispuso en su artículo N° 37 que el Congreso se reserva las decisiones que afectan el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y aquellos que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades del gasto. En el año 2006, la Ley Nº 26.124 introduce una modificación a la Ley Nº 24.156, otorgando de forma permanente facultades presupuestarias (superpoderes) al Jefe de Gabinete de Ministros. La citada Ley faculta al Jefe de Gabinete a realizar las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por Ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades del gasto. Adicionalmente, se exceptuó al Jefe de Gabinete de lo establecido en el Art. N° 15 de la Ley N° 25.917. Esto último, habilita al Jefe de Gabinete a aprobar mayores gastos de otros Poderes del Estado sin necesidad de que dicho gasto tenga asegurado un financiamiento destinado a su atención.

 

Por su parte, los DNU fueron incorporados a la Constitución Nacional en la reforma de 1994, para cuando las circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes. A través de la Ley 26.122 se reglamentaron los DNU, regulando la intervención del Congreso Nacional y estableciéndose el funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente. En este aspecto, se debe señalar que de acuerdo a lo establecido, el procedimiento para rechazar un DNU requiere que ambas cámaras se pronuncien en contra del mismo. Este procedimiento es contrario de aquel, ordinario, que requieren las demás leyes. Este cambio en la opción de default ha sido cuestionado en numerosas oportunidades, llegando a considerarse la inconstitucionalidad del mismo.

 

Este último mecanismo (DNU) fue el utilizado, durante toda la década pasada, para ejecutar las mayores o principales modificaciones en los créditos presupuestarios. El año 2014, fue paradigmático al respecto al alcanzar la mayor modificación de la historia reciente mediante la utilización de DNU. Debe mencionarse que ese año, con decretos de necesidad y urgencia que ampliaron el gasto por $239.047 millones, se obtuvo el mayor déficit fiscal de los últimos 30 años.

Adicionalmente, aun cuando todas las modificaciones realizadas a lo largo de la década cumplieron con la normativa vigente, es notable, dadas las fechas en las que se establecieron las principales modificaciones en cada año (siempre muy cerca del cierre del año), que fueron hechas luego de la ejecución presupuestaria y no antes, como corresponde legalmente. Es por esto que no tiene sentido el análisis de los “créditos presupuestarios” de fin de cada Ejercicio Fiscal, denominados Crédito Vigente. Por el contrario, lo que corresponde es hacer el análisis de la ejecución presupuestaria de los créditos aprobados por el Congreso a través de la Ley de Presupuesto.

Las diferencias entre la ejecución de los gastos y los créditos presupuestarios aprobados por el Congreso nacional pueden leerse como desvíos respecto a la intención de política que se expusiera con la presentación de cada proyecto de Ley de Presupuesto. En la siguiente tabla se exponen tanto las predicciones de gasto establecidas en las leyes de presupuesto como la ejecución presupuestaria que finalmente ocurrió. Tal como se observa, el año 2014 fue el que mayor diferencia presentó respecto a originariamente previsto en la Ley de Presupuesto. Por su parte, el gasto ejecutado hasta noviembre del año 2015 ya igualó lo presupuestado para el año completo. 

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