19/12/2013 Homenaje

El problema del accountability horizontal

Por Guillermo Schweinheim*. El Presidente de la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública y Director del Centro de Estudios La Piedad, destaca la figura de Guillermo O´Donnnell como uno de los mayores intelectuales argentinos. Asegura, entre otras cosas, que su desvelo era la democracia, a la que calificó como “el único régimen que podía lograr el desarrollo humano y la libertad del hombre en términos civiles, políticos y sociales”.

Guillermo O’Donnell fue, sin lugar a dudas, uno de los mayores intelectuales argentinos. Su grandeza personal, su trato afable, su bonhomía, solo se igualaron a la enorme originalidad de su pensamiento.

A lo largo de cuatro décadas de producción intelectual, sus contribuciones a la comprensión del funcionamiento de la política en Argentina, América Latina y el mundo todo, merecieron el reconocimiento de la ciencia política mundial.

Su tarea autoimpuesta era tratar de explicar los patrones del comportamiento político y las instituciones democráticas. Pero, su desvelo era la democracia. No solo por ser un valor en sí misma, sino porque estaba convencido que la democracia era el único régimen que podía lograr el desarrollo humano, la libertad del hombre en términos civiles, políticos y sociales.

Las contribuciones de O´Donnell comenzaron por tratar de entender el surgimiento de los regímenes militares. ¿Cómo era posible que el país más desarrollado de América Latina como Argentina fuera una dictadura? Su tesis fue provocadora. La modernización social y económica producía tensiones, luchas por el reparto del ingreso y otros valores sociales. En un contexto de baja institucionalización democrática, lo que producían estas tensiones era el pretorianismo de masas. Todos los actores sociales pretendían alcanzar sus objetivos por fuera de las reglas del debate y la decisión democrática. En este contexto, los grupos modernizadores empresarios y militares se aliaban para cortar de cuajo este proceso e instaurar las dictaduras. Pero su tesis fue aún más provocadora. Los roles tecnocráticos de administradores públicos, expertos en desarrollo, planificadores, expertos en estadísticas y presupuesto, en definitiva, tecnócratas de las políticas públicas, también formaban parte de esta alianza golpista. Para aquellos que nos dedicamos a la gestión pública, su tesis fue tremenda. Los orígenes profesionalizantes de la gestión pública, la administración para el desarrollo de los 60´, también formaban parte de ese régimen burocrático autoritario.

Luego, O’Donnell se dedicó a estudiar la transición democrática. Cómo era posible, frente a la caída de los regímenes militares y otras autocracias europeas y aún la caída de los regímenes comunistas podía atravesar con éxito el pasaje del autoritarismo a la consolidación democrática.

Después de varios años de estudio llegó a una conclusión desoladora. La transición llevaba a una democracia de baja intensidad. Lo que llamó la democracia delegativa. Elecciones, partidos, prensa libre, funcionamiento del Poder Judicial y el Legislativo, pero… Finalmente, las condiciones de la transición, las crisis económicas de los años 80, el endeudamiento externo y la fragilidad del funcionamiento de los gobiernos, llevan a un tipo de democracia donde se “delega”, se concentra, el poder en los Ejecutivos. Ejecutivos que hacen de la crisis el criterio de legitimidad de su alto nivel de concentración de poder en la toma de decisiones. Una amplia discrecionalidad y arbitrariedad se legitima para poder manejar las crisis. Lo que caracterizó como un predominio del principio democrático sobre las otras dos fuentes doctrinarias de la democracia moderna: el principio liberal y el republicano. Paradójicamente, sostenía O’Donnell, esta amplia discrecionalidad solo pueden provocar nuevas crisis, que requerirán una mayor dosis de concentración de poder.

Allí surge su teoría sobre la debilidad de los controles horizontales. No hay rendición de cuentas. O en todo caso esta solo es de tipo electoral. Pero, no hay balance de los parlamentos o el poder judicial. Y mucho menos de los órganos de control: Tribunales de Cuentas, Contralorías, Auditorías, Defensorías del Pueblo. La debilidad de estos órganos de control es parte intrínseca de la naturaleza de la democracia delegativa.

Este largo excurso sobre la obra de O’Donnell sirve para enmarcar el problema que nos acucia desde el inicio de la democracia. El Dr. Alfonsín no intentó reformar un viejo Tribunal de Cuentas con autoridades que venían de la dictadura. Terminó quitándole funciones al Tribunal mediante un decreto totalmente inconstitucional. El Dr. Menem disolvió al Tribunal de Cuentas y los reemplazó por la Auditoría General de la Nación, la Sindicatura General de la Nación y las Unidades de Auditoría Interna. El nuevo modelo, tomado de la experiencia anglosajona, no solo tenía escasa tradición y llevó años ponerlo en relativo funcionamiento. Con amplias idas y venidas, con avances y retrocesos. Nunca alcanzó las propias metas que la reforma de la administración financiera y de la Constitución Nacional se propusieron

Pero, lo más grave ha sido que O’Donnell tenía razón. Finalmente, en contextos de democracia delegativa, el control horizontal funciona muy débilmente. Existe escasa orientación a la rendición de cuentas, a ser evaluado, a ser controlado, a ser auditado. Y la crisis aparece como el factor legitimante de esta característica del comportamiento político administrativo de baja orientación a rendir cuentas.  Si legalmente esto se expresa, lo hace en que la figura de la responsabilidad de los funcionarios y su obligación de rendir cuentas por resultados, presupuesto y por el cumplimiento de la ley. La responsabilidad y la rendición de cuentas han quedado fuertemente diluidos en nuestro ordenamiento legal.

Al final de su vida Guillermo nos dejó una maravillosa teoría del Estado. Una obra donde toda su erudición fue expresada. Sólo el Estado Moderno, desplegado en toda su esencia, puede garantizar la igualdad de los hombres. La ley, la administración pública democrática orientada al ciudadano, el balance de poderes, la expresión de los valores nacionales, la construcción de un orden, el filtro frente a intereses extranjeros o de grupos poderosos, aún los del capital, son la esencia del Estado moderno.

El grado en que un pueblo puede construir su Estado es la medida de su libertad. Un Estado que funcione con controles débiles, tendrá un bajo cumplimiento de la ley, no proveerá al bienestar y la identidad común, no será filtro frente a intereses, no garantizará un orden de bienestar colectivo.

Una democracia de alta calidad supone controles para construir un Estado democrático. Deuda pendiente de nuestra historia reciente. Desafío que O’Donnell nos legara para el futuro.

*Presidente de la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública. Docente UNSAM. Director del Centro de Estudios La Piedad de APOC.

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